夯实资本市场法治基础 从严打击证券违法活动

本报记者 李慧敏 北京报道

11月2日，中央深改委审议通过《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》，提出要夯实资本市场法治基础，为进一步加强资本市场法治供给、完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系指明了方向。

中央要求夯实资本市场法治基础彰显坚定决心

中央深改委会议提出，夯实资本市场法治基础，对加快推进资本市场有关立法工作，提高法治供给的及时性提出了更高要求。

华东政法大学教授吴弘表示，中央层面审议依法从严打击证券违法活动的文件，显示中央高度重视健全证券执法司法体制机制，打击证券违法犯罪活动，维护市场秩序和保护投资者利益的决心。

专家指出，落实中央深改委要求，需要着力完善资本市场法律体系，加快推进包括《刑法》修正案（十一）、《期货法》在内的重要法律法规的立法工作，不断健全资本市场法律责任制度体系。同时要加强法律法规的实施工作，推进有关制度落地，畅通民事赔偿救济渠道，切实提高违法违规成本，为全面实施股票发行注册制提供坚实的法治保障。

资本市场法律制度建设提速

资本市场是以规则为导向的法治市场，近年来，证监会会同有关部门，顺应中国资本市场发展需要，借鉴国际成熟经验，稳步推进制度创新，推动制定完善有关法律法规，取得了突破性成效，为依法从严打击证券违法犯罪行为奠定了坚实基础。

首先，《证券法》的修订出台，全面提高了资本市场违法违规成本。

新《证券法》大幅提高对欺诈发行、虚假陈述等证券违法行为的罚款金额，进一步加强了对控股股东实际控制人的责任追究，完善了证券市场禁入制度，进一步压实中介机构行政法律责任，强化了民事赔偿责任。

专业人士认为，新《证券法》增加国务院证券监督管理机构的执法措施，明确监管措施制度，增加举报奖励制度，规定拒绝、阻碍调查的行政处罚制度，为监管机构开展执法工作赋能增效提供了有力的法律保障。

而具有中国特色的证券集体诉讼制度的建立，为证券集体诉讼落地实施提供了制度保障，将有力地震慑违法违规行为。

新《证券法》建立了具有中国特色的证券集体诉讼制度，规定投资者保护机构受50名以上投资者委托，可以作为代表人按照默示加入明示退出的原则，依法参加证券民事诉讼。今年7月31日，最高人民法院发布了相关司法解释，证监会同步出台了投资者保护机构参加代表人诉讼的配套通知。

吴弘表示，新《证券法》修订，建立了包括集体诉讼在内的一系列制度，以及最高法院近期出台两个纪要，是遵循和落实党中央、国务院对新时期证券执法、司法工作的部署，夯实资本市场法治基础，保障资本市场长期健康发展的重要措施。这既是对欺诈发行、财务造假等确定惩治准则，也是对因此引发的投资纠纷的解决提供依据，还是对近年来屡禁不止的证券违法犯罪行为进行威慑。

最高法两个纪要的出台，令司法保障进一步得到增强。

《全国法院民商事审判工作会议纪要》《全国法院审理债权纠纷案件座谈会纪要》等，针对资本市场实际情况，从优化案件审理程序、统一法律适用等多角度提供了制度保障。最高人民法院、最高人民检察院出台操纵市场和利用未公开信息交易犯罪刑事司法解释，为打击典型证券犯罪行为提供了具体制度规定。

与此同时，《刑法》修正案（十一）草案亦使进程加快。

近期，全国人大常委会对《刑法》修正案（十一）草案进行了第二次审议，草案完善了证券犯罪规定，对欺诈发行、信息披露造假、操纵市场、中介机构提供虚假证明文件等四类犯罪的刑罚力度大幅提高，强化了控股股东实际控制人的法律责任，与以信息披露为核心的证券发行注册制改革相适应，维护证券市场秩序和投资者利益。

资本市场法治供给尚存优化空间

毋庸讳言，我国资本市场法治供给方面目前尚存一些问题，需要作出相应安排，以适应资本市场快速发展的实际情况。

“目前《刑法》修改工作尚未完成，现行《刑法》对欺诈发行、信息披露造假等违法犯罪行为的刑罚设置整体偏低，刑事立案追诉标准相对滞后，不能完全适应新的执法形势需要，亟须修改完善。”专业人士认为，鉴此，加快推出《刑法》修正案（十一）尤为重要。

而投资者民事赔偿救济方面，集体诉讼还没有实践案例，虚假陈述民事赔偿诉讼还设有前置程序的限制，责令回购有关安排尚未出台，多元化纠纷解决机制还有进一步完善空间。

另外，新《证券法》已于2020年3月1日正式实施，但是与之配套的部分行政法规尚未完成制定或修改，证券非法活动的行政责任规则体系还不够健全。

此外，我国还没有一部专门的法律规范期货制度，期货制度的缺位，不利于依法从严、从快打击期货有关违法犯罪行为。

资本市场立法机制也有优化空间。

“与其他市场相比，资本市场具有发展快、创新多、变化大的特点，对法治供给的需求尤其迫切，在资本市场发展成熟的国家，其证券法每隔一两年就会修改一次，以适应不断发展的市场需要。”专业人士表示，相比之下，我国资本市场立法周期相对较长，立法程序也存在进一步优化空间。

专家认为，上述几个方面分别涉及立法、司法和执法。

“就立法而言，资本市场立法在修订速度、专门规范、配套措施、责任体系等方面仍不适应市场高速发展与不断创新的需求，法规之间的协调也有待加强，可以考虑给国务院和监管机构更大的授权，以满足市场法治需求。同时要加快期货法等市场基本制度的立法进程。”吴弘表示。

执法监管方面，吴弘认为，要全面落实《证券法》就需要一系列配套的行政法规、规章和规范性文件，相关的立、改、废工作，需要及时保质保量完成。同时监管机构在加强执法力量与执法能力、跨市场或跨境监管协调方面也需要进一步重视。

司法方面则涉及民事与刑事。

“民事方面，要加快使代表人诉讼、责令回购等法律制度落地发挥作用，进一步整合提高仲裁、调解等多元化纠纷解决机制，既是对投资者的有效保护，也是对违法犯罪者的有力警示。”吴弘认为，刑事方面，为增强对证券违法犯罪的打击力度，除修改《刑法》加大刑罚惩处外，还可考虑及时设立专门的金融检察院，在已有的金融法院中增设刑事审判庭，以专业司法队伍惩治和预防证券犯罪。

（编辑：夏欣 校对：颜京宁）

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